违法成本低执法力度弱 一些地方养犬规定难落地

　　不文明养犬行为怎么管

　　“你们遛狗不拴绳,差点咬到孩子,是不是该道个歉?”

　　“活该,不看好孩子,被咬了就是活该?！?/p>

　　9月15日,北京一小区内一对男女遛狗时没拴绳,险些导致一名儿童被小狗追到咬伤,随后遛狗女子抱起狗就要走,孩子家长上前追问养犬者为何不道歉时,不仅遭到养犬男子竖起中指辱骂,还被养犬女子讽刺“被咬了就是活该”。

　　事件被微博曝光后,网友在评论里一边倒地对遛狗男女进行了谴责。与此同时,这件事情也再次引发舆论对于规范养犬行为的关注。

　　在过去的半年时间里,几乎每个月都会有地方启动养犬立法工作。

　　9月19日,山东省聊城市政府官网发布了《聊城市养犬管理条例(草案)》征求意见；8月27日,浙江省温州市十三届人大常委会第二十二次会议审议了《温州市养犬管理条例(草案)》；7月30日,浙江省宁波市人大常委会开展“走进人大——听取养犬管理立法意见模拟听证会”活动……通过立法的方式规范养犬行为,已经成为多地共识。

　　全国政协委员、安徽省律协副会长周世虹近日接受《法制日报》记者采访时指出,全国部分省、市都已经制定了养犬管理条例等地方性法规、规范性文件,对于规范养犬行为有一定效果,但由于法律效力层级低、处罚设置过轻、缺乏可操作性等原因,导致狗患无法根治。

　　“建议尽快启动立法程序,制定国家层面的养犬管理法律法规,明确规定主管部门职责、养狗人的权利和义务以及法律责任、管理方式等内容,并加大处罚力度,对违法养狗、造成严重后果的,视情节轻重追究狗主人的刑事责任?！敝苁篮缢?。

　　遛狗不拴绳行为很常见

　　记者居住的小区位于北京市朝阳区,小区里有不少居民都养狗。

　　在小区附近,有个小花园,每天傍晚都会有居民到小花园遛狗。而且,居民在小花园遛狗的时候,几乎都会把束犬链解开,任由狗在草坪上撒欢打闹。有时候,这些狗还会跑到花园的小路上,这个时候,很多散步的居民只能远远绕开。

　　“没事儿,我家狗胆子可小了,不咬人?！?/p>

　　“反正草坪上也没人,就放开狗绳让它们玩了?！?/p>

　　当记者询问这些遛狗的居民为什么不用束犬链时,得到了这样的答复。

　　但对于这样的说法,居住在该小区的李峰却并不认可。

　　“前段时间,我回家上楼的时候,突然从楼梯上走下来了一只大狗,好像是拉布拉多犬,反正个头挺大,吓我一跳。虽然狗主人牵着,但上楼的时候迎面走来这样一只大狗,心里还是害怕啊!”李峰说。

　　李峰坦言,从那次之后,自己每次回家都得一边上楼一边往上看,再与那只狗“狭路相逢”时,都主动退回到楼下,让出楼梯。

　　“虽然有狗主人牵着,但那么大的狗,真要在擦身而过的时候突然咬我,狗主人也很难在第一时间牵住。再说,不是市区不让养大狗吗?”李峰无奈地说。

　　李峰说的“市区不让养大狗”,是有出处的?！侗本┦醒芾砉娑ā饭娑?东城区、西城区、朝阳区等市区为重点管理区。在重点管理区内,每户只准养一只犬,不得养烈性犬、大型犬。

　　养犬人不得携犬进入市场、商店、商业街区、饭店、公园、公共绿地、学校、医院、展览馆、影剧院、体育场馆、社区公共健身场所、游乐场、候车室等公共场所；携犬出户时,应当对犬束犬链,由成年人牵领,携犬人应当携带养犬登记证,并应当避让老年人、残疾人、孕妇和儿童……对于养犬行为,《北京市养犬管理规定》中都有着明确规定。

　　事实上,多地都出台了养犬管理规定。例如,山东济南创造性地提出“养犬积分制”、陕西西安规定3次遛狗不拴绳就会被列入黑名单。然而,这些规定取得的效果非常有限。

　　规范养犬人行为是关键

　　昆明理工大学公共政策研究中心教授黎尔平认为,在分析不文明养犬行为屡禁不止的原因时,需要意识到这一现象发生的两个背景——熟人社会的缺失和小区市场化管理。

　　“在熟人社会或传统的单位大院里,因为彼此间的相互熟悉,主人不敢随意让狗患发生,否则就会受到道德的谴责。熟人社会的缺失,意味着道德的约束力会大大下降。小区市场化管理的思路是?？?人们往往认为钱是解决问题的首选方案?！崩瓒剿?。

　　当道德的约束变得不再那么有力,法律就应该挺身而出。

　　周世虹指出,部分养狗人缺乏公德意识和法律意识,是造成恶狗伤人、扰乱社会秩序的重要原因之一,但其根本原因则是,我国有关养犬管理的地方性法规、规范性文件法律效力层级低、处罚设置过轻、违法成本低,且存在执法力度不够、配套设施不足等问题,对违法、不文明养狗行为没有震慑力,不能起到引导、制约、规范文明合法养犬的行为。

　　“一些地方养犬规定难以落地,执法资源有限和法规缺乏可操作性是主要原因?！敝泄嗣翊笱Хㄑг航淌诹蹩『Ｋ?。

　　华南理工大学法学院副教授董文蕙同样认为,不文明养狗行为、其他群体与养狗者之间冲突等现象之所以屡禁不止,根本原因正是由于缺乏明确的法律规定,虽然不少地方出台了相关规定,但基本上都只是设立义务却不涉及惩?；虺头ＡΧ炔蛔?。

　　值得注意的是,在近两年关于规范养犬行为的地方立法中,“法律责任”成为重点内容。

　　《温州市养犬管理条例(草案)》设置了“法律责任”专章,对违反养犬规定的行为作出了具体的处罚规定。例如,该草案规定,限养区内个人超标准养犬的,由综合行政执法部门责令限期改正,处每只500元以上2000元以下?？?；逾期不改正的,没收超养犬只。

　　《武汉市养犬管理条例(修订草案)》同样设置了“法律责任”专章,其中规定,违反本条例第七条第一款规定,在禁养区养犬的,由公安机关没收犬只,并处2000元以上1万元以下?？?。

　　董文蕙认为,狗的问题其实是人的问题,解决养狗问题的关键还在于规范养犬人的行为。因此,通过明确法律责任规范养犬人行为,非常有必要。

　　“目前,相关法律法规对养犬人的处罚力度过轻,几十元甚至上百元的?？钕匀徊换岫匝嗽斐墒抵市缘拇蚧?因此必须加大对养犬人的处罚力度,提高法律的威慑力?！倍霓ニ?。

　　国家层面立法规范养犬行为

　　在周世虹看来,对于规范养犬行为,地方立法可以起到一定作用,但仍然有局限性。

　　“虽然全国部分省、市都已经制定了养犬管理条例等地方性法规、规范性文件,但因内容过于笼统、简单,缺乏可操作性,同时违反规定的责任较轻,一般只有民事赔偿和行政责任,没有也不可能设定刑事责任,加之执法不严,相关部门职能衔接不顺、配套设施、措施缺乏等,导致狗患无法根治?！敝苁篮缢?。

　　周世虹建议,尽快启动立法程序,制定国家层面的养犬管理法律法规,明确规定主管部门的职责、相关社会管理、救助、防疫等部门职责以及违反职责的法律责任。

　　专家认为,明确养狗人的权利和义务以及法律责任,应当成为立法时的重点内容。

　　周世虹建议,可以借鉴美国、英国、日本等国家的立法和执法经验,对养犬行为进行严格管理,规定养狗必须登记发证、强制佩戴约束性皮带和口套、强制注射疫苗、强制购买保险、缴纳“狗税”、禁止进入幼儿园、医院等特殊场所以及在犬只体内植入身份信息芯片进行跟踪管理等。

　　董文蕙同样建议,在国家层面进行立法,将束犬链、打疫苗、办理养犬证等作为养犬人的基础义务,强制执行。

　　与此同时,还要加大对于狗主人违法行为的处罚力度。

　　“对违法养狗、造成严重后果的,不仅要求承担民事赔偿责任、给予行政处罚,而且要视情节轻重追究狗主人的刑事责任?！敝苁篮缢?。

　　董文蕙认为,对于不文明养犬造成的事故,不仅要求养犬人承担民事责任,对造成严重后果者还要追究其刑事责任,以保障民众的生命健康安全,震慑漠视他人安全、不负责任的养犬人。

　　“应当立法明确规定,家养宠物犬必须注册登记,并且每年要为狗注射一次狂犬疫苗,否则要处以高额?？?。同时,赋予政府相关部门处置违法养犬行为的权力。例如,对于没有佩戴登记证、对公众造成伤害的犬只,相关部门可以进行扑杀?！绷蹩『Ｋ?。（记者 蒲晓磊）

　　(应采访对象要求,李峰为化名)

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　　国外如何规范养犬行为

　　就养犬管理问题,多个国家专门进行立法,制定了严格的法律条款。

　　英国在1991年颁布施行《危险犬类法案》,并于2014年重新修订。法案强调狗主人对狗的看护责任。恶犬伤人,狗主人将面临最高刑罚5年的有期徒刑；恶犬伤人致死,狗主人可能面临最高14年的牢狱之灾。

　　在美国,基本所有的州都通过了各自的《恶犬法案》,明确提出对伤人的恶犬及其主人要严厉处罚,狗主人不仅要承担罚金,甚至可入狱。

　　法国政府在1999年颁布了关于规范家庭养犬行为的法律,随后多次进行修订。法国将芯片识别作为一项强制措施。每只犬都必须进行身份登记和建档,到了6个月时就要强制植入芯片,以便宠物走失后可以追踪位置。外出时,每只犬都要挂上写有主人姓名、住址和犬名的身份牌,如果没有挂牌,将会被视作无主的流浪犬。同时,犬只自两个月开始就必须免疫,如果不打疫苗,犬主将受到重罚。对于未打疫苗且没有牵绳的犬只,一经发现,都会对其进行安乐死。

　　德国是全欧洲养犬数量最多的国家之一,对养犬有着完善甚至严苛的规定。德国不但有《动物?；しā?还专门制定了《养犬法》。此外,各个联邦州还有各自关于养犬的条款。在德国,申请收养者必须满足一定的收养条件。收容所工作人员会上门了解收养者的情况,包括收养动机、是否有经验、家居空间和经济状况等。申请者通过审核后还需要签署合约同意接受动物?；ぷ橹淖纷倩胤?。在柏林、下萨克森州等地,犬只被要求植入电子芯片,记录身份信息,如出生日期、防疫情况、主人姓名和住址等,以便管理和追踪。

　　俄罗斯出台规定,禁止犬类出入幼儿园和医院等特殊场所。此外,将狗的危险程度分为红、黄、绿三个等级,红色表示具有攻击性,陌生人请勿接近；黄色表示较为温和,需要保持距离；绿色表示危险性小,可以接近。为方便路人辨识,狗外出时必须佩戴相应颜色的挂牌。

　　日本在1950年制定了《狂犬病预防法》后,狂犬病病例急剧减少,1958年之后开始零发病?！犊袢≡し婪ā饭娑?家养宠物犬猫必须注册登记,并且每年都需要接种一次狂犬疫苗,否则将被处以20万日元以下?？?。任何人在大街上发现没有系戴登记证和狂犬病疫苗注射证的野犬,都可以给当地政府卫生部门打电话,当地政府会派专人对野犬进行扑杀。（记者 蒲晓磊 整理）